[독도이야기] 對日 평화조약 발효 앞두고 '실효적 지배' 결단 내리다

[이선민의 독도이야기]

[6] 이승만, 평화선을 선포하다

맥아더 라인 대체하는 '어업보호관할수역' 추진하다

독도와 대륙붕 포함하는 '해양주권선언'으로 강화돼

※독도를 둘러싼 한국과 일본의 갈등은 한편의 대하드라마와 같다. 수많은 집념어린 인물들이 등장하고, 여러 가지 쟁점을 놓고 격론과 공방이 오간다. 그리고 무대 위에는 주인공인 한·일 양국뿐 아니라 심판 격인 미국을 중심으로 하는 국제사회가 있다. 1945년 일제 패망 이후 본격화된 ‘독도 문제’의 역사와 현황을 그동안 잘 알려지지 않았던 내용들을 포함하여 스토리텔링 방식으로 매주 일요일 연재한다. /편집자

1948년 8월 15일 대한민국 정부 수립 축하식에 이승만 대통령의 초청으로 참석한 맥아더

연합군총사령관. 한국은 대일 평화조약 체결 이후에도 맥아더라인의 존속을 주장했지만 받아들여지지 않자 더 강력한 평화선을 선포했다.

샌프란시스코 평화조약의 한국 관련 조항을 놓고 한국과 미국의 마지막 협의가 치열하게 진행된 직후인 1951년 8월 25일 피난수도 부산의 경남도청에 마련된 임시 국무회의실에서 외무부, 상공부, 법무부, 해군본부 등의 실무 국·과장들이 자리를 함께했다. 이들은 대일 평화조약이 발효되고 연합국최고사령부(SCAP)가 해체되면 자연 소멸되는 ‘맥아더 라인’에 대한 후속 대책을 마련하기 위해 모인 것이었다. 당시 일본은 세계 최고 수준의 어획량을 가진 수산대국으로 제2차 세계대전 패전 이후 어민들의 활동이 위축돼 있었다. 이런 상황에서 일본 어선들의 조업 지역을 제한해 온 맥아더 라인이 철폐되면 그동안에도 맥아더 라인을 침범하던 일본 어선들이 마음 놓고 한국 연해를 누비고 다닐 것은 불을 보듯 뻔했다. 어선과 어구(漁具) 등에서 일본 어민들과 견줄 상태가 아니었던 한국 어민들이 극심한 피해를 볼 것은 말할 필요도 없었다. 그래서 한국 정부는 1951년 4월부터 수산업을 관장하는 상공부를 중심으로 대책 마련에 부심하고 있었다.

이 회의에서 상공부는 ‘어업보호관할수역(水域)’을 설정하는 방안을 제시했다. 3해리(海里) 영해선 밖에 한국 어민들의 주요 어장을 보호하는 관할 수역을 만들자는 것이었다. 당시 영해 밖의 공해(公海)는 원칙적으로 어업 활동이 자유였다. 하지만 1945년 9월 미국 트루먼 대통령은 미국 연안에 가까운 바다를 어업자원보존수역으로 지정하고, 대륙붕의 천연자원도 미국의 관할권에 속한다고 선언했다. 이어 멕시코·파나마·아르헨티나 등 중남미 국가들도 인접 해역과 대륙붕에 대한 권한을 행사하겠다고 나섰다. 외국 자료 조사를 통해 이 같은 국제적 흐름을 파악한 외무부의 도움을 받아 상공부가 동해~남해~서해를 연결하는 선을 그었다.

상공부

‘어업관할수역’에 빠져 있던 독도, 외무부가 포함시켜

그런데 상공부가 제시한 안에는 독도가 빠져 있었다. 동쪽 선이 한반도의 최북단에서 시작해 울릉도와 독도 사이를 지나 거제도와 대마도 사이를 거쳐 제주도의 남쪽에 이르렀다. 상공부 어로과장으로 이 안을 만들었던 지철근은 회고록 『평화선』(1979년·범우사)에서 “당초 이 안을 구상할 때 독도가 엄연히 우리 영토임을 잘 알고 있으면서도 독도 안으로 선을 긋게 된 것은 실제 주요 어장이 모두 이 수역 안에 있었고, 되도록이면 일본에 자극을 주지 않고 반발을 막으며 실리를 거두자는데 있었다”고 그 이유를 밝혔다. 독도를 포함시키면 한반도 연안에서 200해리 정도가 되어 너무 넓다는 인상을 준다는 점도 고려됐다.

그러나 외무부는 어업보호관할수역에 독도를 포함시킬 것을 강력하게 주장했다. 독도를 관할수역 밖에 두면 독도가 한국 영토가 아니라는 잘못된 인식을 줄 수 있다는 이유였다. 외무부 정무국장으로 이 문제에 깊이 관여했던 김동조는 회고록 『회상 30년 한일회담』(1986년·중앙일보사)에서 “당시 자문에 응했던 일부 인사들은 순수한 어업보호수역의 설정을 위해서라면 독도의 포함이 명분에 맞지 않는 일이라고 반대하기도 했지만, 나는 앞으로 한·일간에 야기될지도 모를 독도 분규에 대비해 주권 행사의 선례를 남겨놓는 것이 반드시 필요하다고 생각했다”고 밝혔다.

어업보호관할수역을 획정할 때 외무부 정무국장으로 상공부가 마련한 안에 빠져 있던 

독도를 포함시킬 것을 주장한 김동조

외무부 정무국은 샌프란시스코 평화조약 업무에도 관여하고 있었다. 대일 평화조약에 독도가 한국 영토로 명기되지 않는다는 사실을 알게 된 외무부가 차선책으로 선택한 방안이 독도를 관할수역에 포함시키는 것이었다. 정재민 전 외교부 독도법률자문관은 『국제법과 함께 읽는 독도현대사』(2013년·대한민국역사박물관)에서 “이러한 관측과 판단은 미래를 정확하게 예측한 것일 뿐만 아니라 국제법적으로도 매우 정확한 것이었다”며 “(평화선 선포는) 대일 평화조약 체결 직후이자 발효 전에 이루어진 것으로서 대일 평화조약과 관련해서도 독도가 한국령(領)이라는 것을 전 세계에 선포한 국제법상 단독행위”라고 분석했다. 독도 문제에 대한 결정적 순간에 러스크 서한과 관련해서 주미 한국대사관이 범한 커다란 실책을 외무부 본부가 수습에 나선 셈이었다.

외무부와 상공부 등은 대일 평화조약 조인 전에 어업보호관할수역을 선포할 계획이었다. 그래서 안건을 국무회의에 긴급 상정했고, 샌프란시스코 평화조약 체결 하루 전인 1951년 9월 7일 국무회의를 통과했다. 하지만 이승만 대통령은 이를 재가하지 않았다. 이는 우리가 먼저 맥아더 라인을 포기하는 듯한 인상을 줄 필요가 없다고 판단했기 때문으로 해석된다.

이승만 지시로 안보·국방 성격도 보강돼

그런데 이로부터 4개월이 지난 1952년 1월 18일 기존의 어업보호에다 대륙붕 자원의 보존·이용이 추가되고 국방·안보 측면까지 보강된 훨씬 강화된 성격의 ‘인접해양에 대한 주권에 관한 대통령선언’이 선포됐다. 국무원 포고 제14호로 이승만 대통령이 서명하고 허정 국무총리, 변영태 외무부장관, 이기붕 국방부장관, 김훈 상공부장관이 부서한 이 선언은 “국가의 복지와 방어를 영원히 보장하지 않으면 안 될 요구에 의하여 대한민국 대통령은 다음과 같이 선언한다”며 “대한민국의 주권과 보호 하에 있는 수역(水域)은 한반도 및 그 부속 도서의 해안과 좌(左)의 제선(諸線)을 연결함으로써 조성되는 경계선 간의 해양이다”라고 밝혔다. 이어 ‘함경북도 경흥군 우암령 고정(高頂)’에서 동해안, 남해안, 서해안을 거쳐 ‘마안도 서단(西端)으로부터 북으로 한만(韓滿) 국경의 서단과 교차되는 점’까지 9개의 선을 연결해서 대한민국의 관할권과 지배권이 미치는 범위를 분명히 했다.

1952년 1월 18일 대한민국 관보에 실린 '인접해양에 대한 주권에 관한 대통령선언'

관보에 실린 '인접해양에 대한 주권에 관한 대통령선언'에 첨부된 부속 지도.

왜 이승만 대통령은 반년도 안 돼서 판단을 바꾸어 더 강력한 선언을 한 것일까? 이는 미국이 한국의 거듭되는 요청에도 맥아더 라인을 유지할 의사가 없었고, 1951년 10월 도쿄에서 열린 한일회담 예비회담에서 일본이 성의 없는 태도를 보였기 때문이었다. 이 예비회담에도 참석했던 김동조는 앞의 회고록에서 다음과 같이 썼다.

“나는 예비회담의 진행과 일본 측의 회담에 임하는 태도나 우리 측 주장에 대한 반응을 예의 지켜보면서 우리가 이에 대응할 카드로서는 어업자원 보호수역 선포가 절대적으로 필요하다는 점을 깊이 절감했다. 그래서 귀국하는 길로 보호수역을 왜 하루바삐 선포해야 하는가를 자세히 보고하는 한편 대통령의 의중에 따라 단순한 어업자원 보존의 차원을 넘어 안보·국방 차원의 성격까지도 포함시켜 새로 선언문을 가다듬었다.”

1952년 4월 샌프란시스코 평화조약의 발효를 3개월 앞두고 나온 한국의 ‘인접해양에 대한 주권에 관한 대통령선언’은 큰 파문을 일으켰다. 먼저 일본이 열흘만인 1952년 1월 28일 이 선언이 국제법상 공해 자유의 원칙에 어긋나며 일본 영토인 죽도(竹島·리앙쿠르암)를 포함하고 있다고 항의하는 내용의 외교서한을 보내왔다. 이어 미국도 2월 11일 한국이 공해와 그 영공을 배타적 통제 아래 두려는 것 아니냐는 항의 의사를 전달해왔다. 그리고 대만은 그해 6월, 영국은 1953년 1월 각각 항의 성명을 냈다. 이처럼 주변국들이 반발하자 한국 정부는 1953년 2월 8일 “이 선을 설정한 주목적은 한·일 양국의 평화 유지에 있다”는 성명을 발표했다. 이때부터 한국에서는 이 선언으로 획정된 해양주권선을 ‘평화선’으로 부르기 시작했다.

한국 정부는 평화선 수호를 통해 독도에 대한 ‘실효적 지배’를 확립하려는 강력한 의지를 나타냈다. 이승만 대통령은 1952년 7월 18일 평화선을 침범하는 외국 선박을 나포하라고 해군에 지시했다. 이어 10월 4일 나포된 외국 선박과 선원을 심판하기 위하여 대통령 긴급명령 제12호로 ‘포획심판령’이 제정됐고, 이에 따라 포획심판소와 고등포획심판소가 설치됐다. 또 1953년 12월에는 평화선을 법적으로 뒷받침하기 위해 ‘어업자원보호법’이 제정됐다.

제2차 울릉도·독도 조사대, 미 공군기 독도 폭격으로 조사 못해

평화선 선포로 독도에 대한 관심이 높아지는 상황에서 1952년 9월 한국산악회가 ‘제2차 울릉도·독도 학술조사대’를 파견했다. 1947년 8월 제1차 학술조사대의 부단장을 맡았던 조선일보 주필 홍종인을 단장으로 40여명의 각계 전문가들이 참가하고 정부 부처들이 총동원돼 후원한 제2차 학술조사대의 목적은 “독도가 울릉도의 부속도서로서 우리 영토됨을 밝히는 것”이었다.

9월 17일 교통부 소속의 등대순항선 진남호를 타고 부산항을 출발한 제2차 울릉도·독도 학술조사대는 이튿날 오전 울릉도 도동항에 도착했을 때 사흘전인 9월 15일 미군기로 추정되는 비행기가 독도의 서도(西島)에 폭탄 네 발을 투하했다는 소식을 들었다. 조사대는 공군과 상공부에 연락해서 “독도는 미 공군의 폭격연습장이 아니다”는 회답을 받았다. 이를 확인한 조사대가 9월 22일 독도에 접근했을 때 또 미군기 네 대가 나타나 두 시간 이상 독도에 폭격 연습을 실시했다. 독도 상륙을 포기하고 울릉도로 돌아온 조사대는 해군과 공군을 통해 미군 측과 연락을 취한 뒤 9월 24일 다시 독도 조사에 나섰다. 하지만 이번에도 미군기들이 독도에 폭격 연습을 하고 있어서 상륙할 수 없었다. 결국 독도 조사를 단념하고 돌아선 조사대는 폭격이 일본 측의 사주를 받은 주일 미 공군에 의한 것으로 추정했다.

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[이선민 선임기자 smlee@chosun.com]